為清東陵文物保護(hù)事業(yè)保駕護(hù)航

《清東陵保護(hù)管理辦法(修訂)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法(修訂)》)經(jīng)河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議于2017年12月1日批準(zhǔn)，自2018年1月1日起施行。這是自1999年《清東陵保護(hù)管理辦法》頒布施行后第三次修訂。
清東陵是我國(guó)現(xiàn)存規(guī)模最宏大、體系最完整、建筑最精美的清代皇家陵寢建筑群，文物數(shù)量多，分布范圍廣，文物安保環(huán)境和安全形勢(shì)復(fù)雜。新《辦法(修訂)》，較修訂前責(zé)任更加明確，要求更加具體，處罰力度明顯加大，為切實(shí)有效地保護(hù)和管理好這些世界級(jí)文化遺產(chǎn)，進(jìn)而重塑清東陵乃至唐山文化名城的形象提供了法律保障。
新《辦法(修訂)》的頒布實(shí)施，得益于市人大常委會(huì)按照"推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治"的要求，進(jìn)一步樹(shù)立地方立法工作新理念，創(chuàng)新地方立法工作新機(jī)制，激發(fā)地方立法新活力，確保出臺(tái)的每一步法規(guī)都"立得住、行得通、真管用、有影響"的立法工作舉措。立法過(guò)程中，教科文衛(wèi)委員會(huì)發(fā)揮作用，認(rèn)真調(diào)研，積極促進(jìn)該《辦法》的修訂和實(shí)施。
梳理問(wèn)題，找出癥結(jié)
作為世界文化遺產(chǎn)的清東陵陵區(qū)范圍80平方公里，有22個(gè)行政村，20000多居民，文物保護(hù)環(huán)境十分復(fù)雜。按照習(xí)近平總書(shū)記對(duì)文物保護(hù)作出的重要指示，2016年，市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)對(duì)全市貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》情況進(jìn)行了視察調(diào)研，配合省人大常委會(huì)對(duì)我市進(jìn)行了兩次文物保護(hù)"一法一辦法"執(zhí)法檢查，清東陵每次都是檢查的重點(diǎn)。
檢查中發(fā)現(xiàn)：雖然市人大常委會(huì)制定出臺(tái)了《清東陵保護(hù)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，經(jīng)過(guò)兩次修訂，但是，《辦法》中的一些條款在實(shí)際操作中已不能完全適應(yīng)當(dāng)前清東陵保護(hù)和管理工作的需要。一是隨著總體規(guī)劃調(diào)整，唐山清東陵旅游區(qū)管理委員會(huì)更名為唐山清東陵保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)，管理機(jī)構(gòu)名稱的變化，其職能發(fā)生了根本性變革;二是隨著上位法的修訂，需對(duì)原《辦法》進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范;三是現(xiàn)行《辦法》還缺乏完善的安全責(zé)任體系，巡查制度、監(jiān)管力度、安全措施還不夠科學(xué)規(guī)范，重開(kāi)發(fā)利用輕保護(hù)管理等問(wèn)題需要進(jìn)一步充實(shí)完善。
充分調(diào)研，全程參與
市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)及時(shí)與市人大法工委、市政府法制辦和清東陵保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)協(xié)調(diào)溝通、反復(fù)論證，最后達(dá)成共識(shí)：將《辦法》的修訂工作報(bào)請(qǐng)市人大常委會(huì)納入2017年立法計(jì)劃。
為保證《辦法(修訂)》既有科學(xué)性又有權(quán)威性更具有可操作性，市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)會(huì)同市人大法工委和市政府法制辦利用了兩個(gè)月的時(shí)間，在市人大機(jī)關(guān)網(wǎng)站和市政府網(wǎng)站上分別發(fā)布了征求意見(jiàn)函，向社會(huì)各界征詢意見(jiàn)建議。同時(shí)會(huì)同市人大法工委、市政府法制辦和清東陵保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)成立了立法調(diào)研組赴甘肅省進(jìn)行了充分的立法調(diào)研。通過(guò)與敦煌研究院等部門的座談了解和實(shí)地見(jiàn)學(xué)敦煌對(duì)文物保護(hù)的科學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合征詢的社會(huì)各界意見(jiàn)建議，教科文衛(wèi)委員會(huì)召開(kāi)了全體會(huì)議，對(duì)市政府提交的《辦法(修訂)》進(jìn)行了初審，形成了初審意見(jiàn)，從文物保護(hù)規(guī)劃調(diào)整、明確執(zhí)法主體、規(guī)范陵區(qū)內(nèi)工程建設(shè)、強(qiáng)化文物保護(hù)安全措施和加大處罰力度等方面對(duì)《辦法(修訂)》提出了明確意見(jiàn)建議，報(bào)市人大常委會(huì)討論研究，為市人大常委會(huì)審議通過(guò)《辦法(修訂)》打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
文物保護(hù)，良法先行
市政府按照審議意見(jiàn)，組織專家組根據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》和《河北省風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，對(duì)《辦法》中已不適應(yīng)當(dāng)前清東陵保護(hù)和管理工作需要的條款進(jìn)行了修改完善，最終形成了《辦法》的修訂文本，經(jīng)市十五屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)，省十二屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議批準(zhǔn)。《清東陵保護(hù)管理辦法》著重從以下三個(gè)方面進(jìn)行了重新修訂。
——由側(cè)重旅游開(kāi)發(fā)調(diào)整為保護(hù)管理為主。本次修訂按照"保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理"的方針，由側(cè)重旅游開(kāi)發(fā)調(diào)整為以保護(hù)管理為主。修訂后辦法第四條明確將《清東陵總體規(guī)劃》調(diào)整為《清東陵文物保護(hù)規(guī)劃》，新編制的《清東陵文物保護(hù)規(guī)劃》對(duì)清東陵陵區(qū)的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的邊界以及陵寢、墓葬的名稱都作出了調(diào)整和規(guī)范，更加有利于清東陵的保護(hù)和管理。
——增加七項(xiàng)"禁止"規(guī)定加大文物保護(hù)力度。清東陵景區(qū)大部分是野外文物，在群眾生產(chǎn)生活中，侵占?xì)�壞清東陵生態(tài)林、文物周邊亂堆垃圾等破壞清東陵環(huán)境保護(hù)管理的行為頻繁發(fā)生，甚至嚴(yán)重威脅了文物安全。結(jié)合多年來(lái)的文物保護(hù)和管理工作實(shí)際，經(jīng)過(guò)梳理，在修訂后的《辦法》第十五條對(duì)同類型的違法行為進(jìn)行了歸類，以求達(dá)到精準(zhǔn)保護(hù)、精準(zhǔn)管理，在原有禁止行為的基礎(chǔ)上，又增加了"七項(xiàng)"禁止規(guī)定，即禁止在保護(hù)范圍內(nèi)使用無(wú)人機(jī)或其他飛行器低空飛行，禁止在保護(hù)范圍內(nèi)私自設(shè)立營(yíng)業(yè)攤點(diǎn)、流動(dòng)攤點(diǎn)，禁止在保護(hù)范圍內(nèi)燃放煙花爆竹，禁止在保護(hù)范圍內(nèi)吸煙、焚燒秸稈、燃紙燒香，禁止在森林防火期內(nèi)攜帶火種進(jìn)入獨(dú)立山體，禁止在陵區(qū)內(nèi)銷售、燃放孔明燈，禁止其他危及文物本體安全的行為。增加的規(guī)定充實(shí)和完善部分條款。對(duì)于文物保護(hù)中的防火、車輛的出入、攤點(diǎn)的管理、低空飛行的管理、生態(tài)林的管理等方面修改和完善了具體內(nèi)容，使之更符合當(dāng)前的實(shí)際情況，可操作性更強(qiáng)。
——促民生穩(wěn)定與文物保護(hù)發(fā)展相得益彰。人民群眾的生產(chǎn)生活與文物保護(hù)交織在一起，息息相關(guān)。既要保護(hù)，又要發(fā)展，還要穩(wěn)定。新辦法的《修訂》，明確規(guī)定保護(hù)清東陵世界文化遺產(chǎn)，要嚴(yán)格依法管理，嚴(yán)格規(guī)范居民生產(chǎn)生活行為，嚴(yán)格禁止破壞文物，使區(qū)域居民自覺(jué)養(yǎng)成保護(hù)文物的習(xí)慣。在保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行工程建設(shè)，在建設(shè)控制地帶內(nèi)項(xiàng)目依照程序管理審批，文物保護(hù)與發(fā)展不存在矛盾沖突。在有效保護(hù)文物的基礎(chǔ)上，充分考慮了民生，最大限度地保障廣大群眾的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓群眾參與到保護(hù)中來(lái)，群防群治，在保護(hù)中謀發(fā)展，將保護(hù)與發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使文物保護(hù)與民生、發(fā)展相得益彰，從而實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定。